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27.12.2013

 

Gesetzgebungsprozess in der EU

Kleiner Wegweiser durch den Gesetzgebungsprozess der EU.

Welche Arten von Gesetzen gibt es?
Gesetze werden im EU-Jargon „Rechtsakte" genannt. Es gibt folgende Arten von Gesetzen:
Verordnungen sind die schärfste Form der europäischen Gesetzgebung und entsprechend rar. Sie gelten in den Mitgliedstaaten unmittelbar, d.h. sie bedürfen keiner Umsetzung durch den nationalen Gesetzgeber. Sie werden somit wirksam, ohne dass die nationalen Parlamente, wie etwa in Deutschland der Bundestag, zustimmen müssen. Im Konfliktfall setzen Verordnungen sogar nationale Gesetze außer Kraft.

Anders als Verordnungen müssen Richtlinien von den Mitgliedstaaten erst noch in nationales Recht umgesetzt werden und zwar innerhalb einer bestimmten Frist. Dabei haben die Mitgliedsstaaten erhebliche Handlungsspielräume. So entscheiden sie selbst, mit welchen Instrumenten sie die Richtlinienziele erreichen wollen. Richtlinien sind erst durch die nationale Umsetzung rechtlich bindend. Allerdings hat der EuGH festgestellt, dass sie auch schon vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist von den Mitgliedsstaaten respektiert werden müssen.

Die Rechtsform der Entscheidung wird in erster Linie von der EU-Kommission genutzt. Entscheidungen können sich beispielsweise an Unternehmen im Rahmen der Wettbewerbsaufsicht oder an Mitgliedstaaten richten. Dagegen nutzt der Rat nur selten die Rechtsform der Entscheidung. Anders als die EU-Kommission kann er Entscheidungen nur an die Mitgliedstaaten adressieren. Sie gelten dann unmittelbar ohne weitere Umsetzung. Der Unterschied zwischen einer solchen Ratsentscheidung und einer Verordnung besteht darin, dass Verordnungen für alle Mitgliedstaaten gelten. Die Ratsentscheidung gilt dagegen nur in dem jeweils konkret benannten Mitgliedstaat.

Neben den oben genannten Möglichkeiten haben sich noch weitere Handlungsformen herausgebildet. So gibt es Leitlinien, die beispielsweise im Bereich der „transeuropäischen Verkehrsnetze" zur Anwendung kommen. Besonders wichtig sind außerdem die Aktionsprogramme der EU. Diese werden in regelmäßigen zeitlichen Abständen gemeinsam von Europäischem Parlament und Rat beschlossen und legen die Schwerpunkte der EU in bestimmten Politikfeldern (bsp. Umwelt oder Anti-Diskriminierung) für die nächsten Jahre fest. Sie bilden die Grundlage für die konkreten politischen Maßnahmen der Europäischen Union und sind damit rechtlich verbindlich für die EU-Institutionen. Für die Mitgliedstaaten und deren Bürger haben sie jedoch keine unmittelbaren Folgen.

Ein häufiges Instrument sind weiterhin die Mitteilungen der Europäischen Kommission. Sie kommen dann zum Einsatz, wenn die Kommission eine Diskussion anstoßen oder fortsetzen möchte. Insofern wird die Form der Mitteilung oft genutzt, um Strategiepapiere oder so genannte Grünbücher zu veröffentlichen: Strategiepapiere dienen dazu, einen Problemkreis zu diskutieren und mögliche Lösungsansätze aufzuzeigen. Grünbücher haben einen ähnlichen Charakter. Sie besitzen jedoch eine größere politische Bedeutung. Sie zeigen Problemfelder auf, schlagen grobe Zielrichtungen vor und diskutieren neue Instrumente. Ein Grünbuch ist meist der Vorläufer des sogenannten Weißbuchs. Anders als ein Grünbuch enthält es konkrete Vorschläge für Richtlinien, Aktionen oder Programme.

Seit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon 2009 hat das Europäische Parlament mehr Mitentscheidungsbefugnisse. Allerdings fällt das, was die Mitgliedstaaten besser individuell regeln können, in deren Zuständigkeitsbereich - entsprechend dem sogenannten Subsidiaritätsprinzip. Ausnahmen vom Subsidiaritätsprinzip gelten in wenigen Bereichen, beispielsweise in der Handelspolitik mit Drittstaaten sowie bei der Festlegung von Zöllen und Wettbewerbsregeln.

Wie entstehen Gesetze in der EU?
Im Europäischen Recht regelt der EU-Vertrag die grundsätzlichen institutionellen Bestimmungen. Der ergänzende Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU-Vertrag) legt den normativen Rahmen fest, in welchen Bereichen die EU mit welchen Kompetenzen tätig werden kann. Das übliche Entscheidungsverfahren ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Hier hat das Europäische Parlament großen Einfluss.
Der Ablauf des Verfahrens sieht folgendermaßen aus:
Die EU-Kommission legt dem Rat und dem Parlament einen Gesetzesvorschlag vor. Das Parlament berät darüber in erster Lesung und übermittelt dem Rat seine Stellungnahme. Der Rat entscheidet dann mit qualifizierter Mehrheit. Das bedeutet: Jeder Mitgliedstaat hat je nach Größe eine bestimmte Stimmenzahl. Stimmt der Rat mit dem Votum des Parlaments zu hundert Prozent überein, dann erlässt er den Rechtsakt in Übereinstimmung mit dem EP. In diesem Fall ist das Gesetzgebungsverfahren beendet.

In der Regel kommt der Rat jedoch zu einem Ergebnis, das - jeweils mehr oder weniger - von der Stellungnahme des Parlaments abweicht. Er legt dann einen so genannten "Gemeinsamen Standpunkt" fest. Als Grundlage dienen dabei der Kommissionsvorschlag, die Stellungnahme des Parlaments sowie die Überzeugung des Rates.

Diesen Gemeinsamen Standpunkt behandelt das EP in einer zweiten Lesung.
Dabei gibt es drei Möglichkeiten:
1. Es lehnt den Gemeinsamen Standpunkt des Rates ab. Dann ist der Rechtsakt gescheitert und das Verfahren beendet.
2. Das Parlament stimmt dem Gemeinsamen Standpunkt zu. Dann entscheidet der Rat ebenfalls erneut in zweiter Lesung. In diesem Fall kann er den Rechtsakt im Einklang mit dem Parlament erlassen. Das Verfahren ist somit positiv beendet.
3. Das Parlament ändert den Gemeinsamen Standpunkt des Rates. In diesem Fall hat der Rat zwei Möglichkeiten: Er akzeptiert die Änderungen des Parlaments, verabschiedet den geänderten Text als Gesetz und beendet somit das Verfahren.
Oder aber er überweist den geänderten Text an den Vermittlungsausschuss.

Im Vermittlungsverfahren gibt es wiederum zwei Möglichkeiten:
1. Der Vermittlungsausschuss legt keinen Gemeinsamen Entwurf vor. Dann ist der Rechtsakt gescheitert und das Verfahren beendet.
2. Der Vermittlungsausschuss legt einen Gemeinsamen Entwurf vor. Stimmt das Europäische Parlament mit absoluter Mehrheit der abgegebenen Stimmen und der Rat mit qualifizierter Mehrheit dem Gemeinsamen Entwurf zu, dann ist der Rechtsakt angenommen. Lehnt jedoch eines der beiden Organe den Entwurf ab, so ist er endgültig gescheitert.

Darüber hinaus gibt es noch das Anhörungs- und das Zustimmungsverfahren. Bei letzterem hat das Parlament nur einem Vorschlag zustimmen oder ihn ablehnen. Es kann dann keine Änderungen mehr einbringen.